Les Rohingyas, Aung San Suu Kyi et la pression internationale

Alexandra de Mersan. Anthropologue. Maître de conférences à INALCO. Membre du Centre Asie du Sud‑Est – CNRS/EHESS

 

 

La question des musulmans d’Arakan – connus comme Rohingyas – dont la situation dramatique fait à nouveau la une de l’actualité internationale depuis la fin du mois d’août 2017 et se trouve dans les médias de façon récurrente depuis des violences intercommunautaires de 2012, constitue un cas exemplaire si l’on peut dire de l’ouvrage désormais classique d’Amselle et M’bokolo [1] sur l’ethnie et l’association de cette notion au pouvoir colonial. En l’occurrence, la situation des musulmans d’Arakan est comme le dommage collatéral de la construction historique des ethnies en Birmanie. Suivant ses logiques administratives d’accès aux ressources et de contrôle des populations, l’État colonial britannique initia un processus à l’issue duquel l’ethnie, la race, devint une dimension prédominante dans les appartenances et dans les conditions d’accès à la citoyenneté. La plupart des musulmans d’Arakan furent progressivement marginalisés puis exclus de l’espace national.

Depuis son indépendance (1948), la consolidation nationale constitue un enjeu majeur de la Birmanie et la reconnaissance juridique, politique, culturelle et économique des différentes composantes ethniques ou religieuses dans l’espace national reste un défi. Au moment de l’Indépendance, la Birmanie fait le choix constitutionnel de ne pas reconnaître de minorités religieuses, seulement des minorités raciales (ethniques). Cela présuppose un certain nombre de conditions que ne remplissent pas les musulmans d’Arakan – excepté un groupe particulier (les Kamans) – à commencer par « l’autochtonie » ou une « indigénéité ». Les autorités ne leur reconnaissent (ou connaissent) aucun rôle historique en Arakan avant 1824, date du début de la colonisation, parce qu’ils sont associés aux migrants Indiens et à leur descendants qui se sont installés en masse sous l’impulsion de l’État colonial britannique, depuis la fin du 19^ème siècle jusqu’à la seconde guerre mondiale, afin de développer la culture et le commerce du riz, et de faire fonctionner leur administration coloniale. Les Indiens, et par conséquent les populations musulmanes, ont donc été assimilés à l’impérialisme britannique et à la colonisation. L’absence de reconnaissance de minorité religieuse dans la constitution de 1947 n’empêche toutefois pas alors d’accéder à la citoyenneté birmane. Les musulmans d’Arakan qui remplissent les conditions sont citoyens du nouvel État indépendant. Mais celles-ci se durcissent avec la loi de 1982, menant à leur exclusion de l’espace national car elles donnent un poids prédominant à la « nationalité ». Autrement dit, seules les « races nationales » ou, disons minorités ethniques, officiellement reconnues peuvent dès lors y prétendre. Cette loi de 1982 acte et renforce le processus d’ethnicisation initié à l’époque coloniale, toujours en cours, et qui s’est même consolidé depuis.

 

Les faits récents : les violences de 2016 et 2017

Octobre 2016. Un an à peine après les premières élections démocratiques depuis un demi-siècle en Birmanie qui portent au pouvoir, par une victoire écrasante la Ligue Nationale pour la Démocratie incarnée par Aung San Suu Kyi (ASSK), trois postes frontière avec le Bangladesh sont attaqués par un groupe armé jusque-là quasi inconnu appelé Harakah al-Yakin (ou « Mouvement de la Foi »). Il s’agit de la première attaque depuis longtemps, au nom de la défense des Rohingya, les musulmans d’Arakan (ou Rakhine). Elle est initiée et financée par des Rohingya de la diaspora (Pakistan, Arabie Saoudite, Bangladesh). Selon les dispositions de la Constitution de 2008, l’armée ferme alors la zone frontalière dont elle a légalement la gestion, empêchant l’accès aux civils, médias et humanitaires internationaux. La violence de la réponse de l’armée birmane (tatmadaw) dans sa recherche des attaquants, sans discernement, dont la mise à feu systématique de villages entiers, provoque l’exode de dizaines de milliers (75 000) de musulmans d’Arakan au Bangladesh voisin. Rapidement les premiers témoignages de réfugiés ainsi que les rapports d’ONG font état d’une situation particulièrement alarmante concernant le sort des populations musulmanes.

Des dizaines d’articles paraissent alors dès le mois de décembre, surtout dans les médias internationaux, sur la position d’Aung San Suu Kyi face à une catastrophe annoncée, sur son apparente inaction et son absence de prise de parole ouverte. L’éventail des commentaires va de l’incompréhension à une condamnation sans faille, d’aucuns demandant même que son prix Nobel de la Paix (reçu en 1991) lui soit retiré. Comment l’icône de défense des Droits de l’Homme, l’incarnation vivante d’un combat en faveur de la justice et de la démocratie qui jamais ne vacilla, peut-elle laisser faire, ne rien dire, ne pas condamner fermement ces exactions et ces violences de l’armée birmane? Qui plus est, ainsi que le soulignent alors les médias étrangers, dans un contexte de nationalisme bouddhique particulièrement actif voire virulent à l’encontre de l’islam et des musulmans[2] ? Les critiques se sont multipliées et la pression internationale ne s’est pas desserrée de l’année. Mais dans quelle mesure son absence affichée de compassion est-elle conditionnée par la situation intérieure et un calcul politicien ?

Août 2017. Une nouvelle attaque opérée par le même groupe, entre temps renommé Arakan Rohingya Salvation Army (ARSA), menée contre différents postes de l’armée ou de la police est lancée le 24 août 2017 déclenchant un désastre humanitaire de plus grande ampleur que le précédent (620 000 personnes réfugiées au Bangladesh voisin en deux mois et demi, dont une majorité d’enfants et de femmes, 20 000 enfants seuls, près de 300 villages systématiquement brûlés et des témoignages nombreux de violence de masses : tueries, viols, etc.). Le même scénario qu’en octobre 2016 s’est donc visiblement reproduit mais avec une répression accrue. Entre les deux attaques, chacun des partis a peaufiné sa rhétorique et s’est réorganisé sur l’échiquier du nord de l’Arakan : renforcement des forces armées birmanes d’un côté, tandis qu’une douzaine d’assassinats ciblés de leaders ou de chefs de villages musulmans coopérant avec les autorités birmanes a été perpétrée au cours de l’année de l’autre, semble-t-il par les membres du groupe ARSA.

Avant cela, d’autres drames avaient déjà eu lieu comme en 1991/1992 et en 1978 lorsque la tatmadaw avait lancé une vaste et violente opération de vérification d’identité des habitants du nord de cette région frontalière avec le Bangladesh.

Le présent article ne porte pas tant sur les causes complexes et  sur les mécanismes historiques et sociaux d’exclusion d’une partie des populations d’Arakan en tant que musulmans étrangers. Plutôt, face à une pression internationale intense et au déferlement médiatique dans une vision uniformisée donnée d’Aung San Suu Kyi au positionnement ambigu, il s’agit ici de considérer son gouvernement au regard de quelques éléments légaux et sociaux et de fixer une sorte de cadre dans lequel lire son action de façon plus nuancée ou alternative. Avec en permanence à l’esprit, pour le chercheur travaillant sur cette région, la question de savoir jusqu’où peut-il, faut-il, complexifier, définir et qualifier ces situations de conflits face à l’ampleur de tels drames humains.

En l’occurrence, pour comprendre la position des bouddhistes arakanais ou celles des autorités birmanes – armée ou gouvernement –, il faut expliquer de quoi et de qui il s’agit. Les critiques vis-à-vis d’ASSK sont anciennes, aussi loin que l’on remonte dans la presse étrangère portant sur la situation des musulmans d’Arakan, avant même les violences de 2012. Depuis sa prise de fonctions à la tête du pays, il y a 18 mois environ, de nombreuses critiques dans les médias internationaux reposent sur une méconnaissance de la situation sociale, économique et politique du pays et des différents rapports de force en jeux. De même, ses actions sont souvent passées inaperçues à l’étranger.

 

De quelle marge de manœuvre dispose le gouvernement de la LND dans un régime bicéphale ?

Il n’est pas inutile de rappeler le cadre légal dans lequel son gouvernement peut opérer, pour apprécier les limites effectives de son pouvoir ainsi que le contexte social de ces violences. Les élections de 2015 qui ont vu la victoire écrasante de la Ligue Nationale pour la Démocratie d’ASSK sont en réalité le résultat d’un processus en plusieurs étapes initié, mis en place et contrôlé unilatéralement par l’ex-junte militaire, qui a donc consolidé et verrouillé sa position. Ce processus comprenait notamment l’adoption d’une nouvelle constitution en 2008 qui garantit à l’armée 25% de sièges aux Parlements, ainsi que l’une des deux vice-présidences. Elle lui assure aussi trois ministères clef que sont l’Intérieur, la Défense et les Gestions des frontières (border affairs). Qui plus est, les militaires peuvent y reprendre le pouvoir en déclarant l’état d’urgence général par une procédure légale sur laquelle ils pourraient aussi passer outre. Les habitants de ces zones frontières ne sont en majorité pas des Birmans, au sens culturel. Autrement dit, ils sont répertoriés sous des catégories distinctes dans la classification ethnique officielle. C’est aussi là que se concentrent la plupart des ressources naturelles (bois, pierre, minerais…) ainsi que les autres conflits armés et dont la plupart des médias étrangers ne parlent pas.

L’armée birmane a, de fait, une autonomie dans les affaires militaires que l’on a  pu voir à l’œuvre depuis que la LND est au pouvoir. Le gouvernement civil ne contrôle pas les militaires. Par ailleurs, le Département de l’Administration générale, institution centrale dans la mise en œuvre de la politique du gouvernement civil, dépend toujours du Ministère de l’Intérieur, lequel se trouve sous l’autorité de l’armée, ce qui complique la tâche du gouvernement. Enfin, alors que le gouvernement aurait besoin des voix des militaires présents au Parlement pour modifier la constitution, jusqu’à présent, l’armée n’a eu de cesse d’exprimer son opposition ferme aux amendements tant attendus et largement envisagés dans les thèmes de campagne de la LND en 2015. La fonction d’ASSK de Conseillère d’État a été créé sur mesure pour elle alors, lui permettant d’être de facto la leader du pays – grâce à une faille constitutionnelle trouvée par les juristes de la LND – et alors que tout avait été fait de sorte qu’elle  ne puisse précisément pas se retrouver à cette position. Le pays se trouve donc sous un régime de type démocratique à deux têtes, chacune agissant dans son domaine.

 

Une position ambiguë vis-à-vis de l’armée ? Ce que « se taire » veut dire 

Dans un tel cadre, l’attitude d’ASSK est faite de prudence et elle a visiblement opté pour ne pas affronter l’armée, n’y voyant sans doute pas d’issue positive possible. Plutôt, elle semble privilégier un positionnement du qui ne dit mot ne consent pas. Concernant le « dossier arakanais » le gouvernement semble soutenir l’armée, dans la mesure du possible, cantonnée à ses prérogatives premières ou propres de défense et de sécurité nationale, on pourrait aussi dire légitimée dans ce seul champ d’action. En qualifiant notamment les attaques de terroristes, le gouvernement avec l’armée veut croire en une attaque et une menace terroristes sur son territoire. Du point de vue de l’armée, tous les moyens semblent justifiés pour répondre à une telle attaque. ASSK ne commente pas de tels agissements sur le terrain, affirmant toutefois que si des violations des droits de l’homme ont été commises, elles seront sanctionnées. Mais ses nombreux silences, largement commentés et interprétés, constituent l’objet de spéculations dans les médias ou sur les réseaux sociaux.

Elle a refusé par deux fois au moins la mise en place d’une commission indépendante (donc étrangère) d’établissement des faits en Arakan après les attaques d’octobre 2016 et d’août 2017, mais ne s’est pas exprimée lorsque l’armée birmane, dans une réponse quelque peu provocatrice aux pressions internationales, a de son côté constitué de telles commissions. Celles-ci ont produit des rapports justifiant l’action de l’armée et concluant par une absence de violations des droits de l’homme.

Plus curieusement, ASSK a repris l’affirmation de l’armée selon laquelle les organisations internationales d’aide et d’assistance qui œuvrent dans les régions en conflit soutiendraient – volontairement ou pas – les groupes rebelles puisqu’en août 2017, soit quelques jours avant l’attaque d’ARSA, des emballages de biscuits donnés par le Programme Alimentaire Mondial des Nations Unies auraient été retrouvés dans un camp d’entraînement du groupe. Les ONG internationales ont quitté la zone de conflit en Arakan après le communiqué de la Conseillère d’État.

 

Processus de paix et consolidation nationale

Au sein de la LND les avis sont peut-être partagés entre les partisans de changements par le cadre légal (modifications de la constitution), en l’état une situation bloquée, et ceux qui optent pour une voie moins frontale, et de toute façon obligée vis-à-vis de l’armée. C’est le chemin que semble avoir adopté ASSK par pragmatisme, peut-être aussi parce que toute icône de la liberté, de la démocratie et des droits de l’Homme qu’elle est, elle n’en demeure pas moins fille du général Aung San, l’un des fondateurs de l’armée birmane, héros de l’Indépendance et de la libération de l’impérialisme britannique. Dès sa prise de fonction, elle a placé la « réconciliation nationale » et le processus de paix comme une priorité de son gouvernement, inscrivant sa politique nationale dans le sillage de son père, pour en parachever en quelque sorte l’œuvre d’édification nationale. Elle a, à cet effet, organisé en septembre 2016 puis en mai 2017, deux conférences dites de « Conférence de paix de Panglong du 21^ème siècle ». Nommées ainsi, elles s’inscrivent dans la lignée de celle organisée en 1947 par le Général Aung San avant son assassinat et qui devait statuer sur l’avenir des populations des régions frontalières dans la Birmanie indépendante. Rappelons-le, depuis l’indépendance du pays, la question de la consolidation nationale constitue un enjeu majeur puisque certains mouvements ou guérillas armés sont en lutte parfois depuis plusieurs décennies. Des cessez-le feu ont régulièrement été signés. Le dernier en date, qualifié abusivement de « national », remonte à l’octobre 2015. Il est présenté par les militaires comme un préalable aux discussions de paix, un positionnement encouragé par Aung San Suu Kyi depuis qu’elle est au pouvoir. Étonnement, alors que des conflits armés se sont accentués depuis 2015 dans différentes zones du pays (États Shan et Kachin notamment), il en est peu fait mention dans l’actualité internationale, tout occupée à couvrir plutôt la situation en Arakan.

Ce que nommer veut dire

La situation des musulmans d’Arakan interroge les conditions d’accès à la citoyenneté qui relèvent de la législation de 1982 et, surtout, d’un éventuel statut légal à donner aux communautés ou minorités religieuses. En effet, selon la conception birmane, ces dernières ne peuvent prétendre à une reconnaissance officielle ethnique fondée sur une autochtonie implicite.

Dès sa prise de fonction effective à la tête du pays, ASSK s’est impliquée par rapport à l’Arakan.  Elle a notamment privilégié l’expression de « communauté musulmane d’Arakan », dans le but d’apaiser le climat, de tenter de résoudre le conflit et de favoriser le retour à la confiance entre bouddhistes et musulmans – mais cela a suscité de vives protestations parmi les bouddhistes et la communauté internationale. Elle a demandé au rapporteur des Nations Unies de proscrire l’appellation « Rohingya » et aux officiels birmans celle de « Bengali », privilégiée sous la présidence précédente de Thein Sein. Le premier terme leur attribue une ethnicité dont l’existence est réfutée majoritairement par les bouddhistes car elle porte un implicite d’autochtonie. Le second les fait passer pour des étrangers ou immigrés illégaux. Dans le climat de nationalisme religieux et étant donné la sensibilité de la question, une telle position n’a rien d’anecdotique.

 

La commission sur l’Arakan présidée par Kofi Annan

Par ailleurs, Aung San Suu Kyi a mis en place une commission consultative en août 2016, présidée par l’ancien Secrétaire général des Nations Unies, Kofi Annan – une façon, de répondre aux pressions de la communauté internationale, en l’impliquant et en la renvoyant à ses propres responsabilités. Cette commission en Arakan avait pour mission d’identifier des solutions pour résoudre le conflit, d’apporter une assistance humanitaire et de réfléchir aux questions de développement. Si une partie de l’armée s’est opposée à cette commission, sa nomination a également accru la méfiance voire l’hostilité des Arakanais bouddhistes, tant vis-à-vis de l’extérieur que des Birmans eux-mêmes, considérant que pour d’autres cas, le gouvernement n’autorise pas les instances étrangères à intervenir dans les affaires intérieures. Les Arakanais bouddhistes s’y sont farouchement opposés, arguant que depuis les violences intercommunautaires de 2012, les organisations internationales qui arrivent alors en nombre dans la région, les condamnent injustement de façon systématique et que, par ailleurs, elles mettent en place des programmes humanitaires d’aide ou de développement en direction des musulmans seuls (ce qui est inexact), alors que leur propre situation économique est aussi critique. Après avoir eu à subir eux-aussi la politique hégémonique et autoritaire de la junte birmane durant plusieurs décennies, et malgré un mouvement de réformes enclenché à partir de 2011, l’absence de développement local et de justice ainsi que la corruption croissante maintiennent la majorité des habitants dans un état de pauvreté avancé. L’Arakan, comme le reste du pays, compte en effet un fort exode rural et de nombreux candidats à l’émigration – un phénomène accentué depuis le conflit de 2012. Mais, rappelons-le, selon les populations bouddhistes, ces programmes humanitaires ou de développement, de par leur existence même, entretiendraient, nourriraient les militants islamistes. Fait significatif de leur perception des ONG internationales : après les attaques d’octobre 2016, les bouddhistes se sont réfugiés dans des monastères, refusant l’aide de celles-ci avant même qu’elle ne leur soit proposée.

La commission de Kofi Annan a rendu son rapport la veille des attaques d’août dernier. Il dresse un bon état des lieux d’une situation fort complexe, en tenant compte du point de vue des différentes composantes sociales de la région. Il reconnaît les problèmes communs à chacune, tout en soulignant que pour les populations musulmanes d’Arakan, la situation économique, l’accès au droit et aux services de l’État sont plus difficiles qu’ailleurs depuis 2012, et en particulier pour celles des districts frontaliers. Le rapport final pointe notamment le problème du développement économique, l’existence de conflits antérieurs jamais résolus ni discutés, l’usage excessif de la violence de l’armée et la nécessité d’amender la loi sur la citoyenneté qui permettrait d’inclure les résidents non-citoyens et d’éviter les discriminations existantes.

Le gouvernement d’Aung San Suu Kyi a annoncé à la parution du rapport – ainsi que dans la présentation du rapport intermédiaire en mars – qu’il en suivrait les recommandations. Au nombre de 88, elles concernent des domaines variés autour des questions de développement, de sécurité et d’avancée du droit. Au début de sa prise de fonction, ASSK avait évoqué la possibilité d’un amendement de la Loi en cas de demande populaire mais n’en faisait pas une question prioritaire. Elle a donc modifié sa position sur ce point.

La position du gouvernement sur ce rapport n’a guère été entendue ou relayée à l’international, tant la situation des musulmans d’Arakan prenait une tournure tragique : celle-ci était qualifiée à nouveau de « nettoyage ethnique », « crime contre l’humanité », voire de « génocide » dans des rapports d’ONG, par différents représentants de l’ONU et autres institutions et organismes internationaux, des chefs d’États, des conseillers spéciaux – un lexique abondamment repris dans les médias et par ailleurs déjà largement employé par le passé au sujet des habitants de la région. Ces notions ou expressions sont parfois quelque peu galvaudées par leur usage médiatique alors qu’elles correspondent à des catégories définies par le droit international (qui statuera peut-être à l’avenir sur ces différentes crises), mais elles disent toutefois quelque chose de l’ampleur du drame humain.

 

Prise de parole

La pression, constante tout au long de l’année, a de nouveau été exacerbée en septembre et octobre 2017 – une pression sans doute contre-productive ainsi que le souligne le rapport de la Commission Annan, car elle fragilise la situation du gouvernement. ASSK a finalement pris la parole, trois semaines après l’attaque d’ARSA, dans un message en anglais, dirigé donc vers la communauté internationale mais diffusé dans le pays et largement suivi. Elle y explique la situation de son gouvernement, en place depuis 18 mois seulement – après un demi siècle de juntes militaires successives – disant que la tâche à laquelle il a dû s’atteler est colossale en matière de développement, de justice sociale, de résolution des conflits nombreux qui sévissent dans le pays. Elle demande donc patience et compréhension. Le gouvernement a, en effet, besoin de coopération et de soutien international – financier comme technique – autre que chinois, pour mener à bien sa politique de développement. Dans le pays, ce message a pour conséquence immédiate la réaffirmation d’un très grand soutien populaire, même de la part de ses contradicteurs, et le déploiement d’importantes manifestations dans les grandes villes. On voit aussi apparaître dans les rues et marchés de Rangoun de nouveaux autocollants ou divers produits à son effigie avec comme slogan en anglais « our Leader Aung San Suu Kyi », tandis que son portrait à l’Université d’Oxford est décroché, choquant la population birmane, exaspérée voire hostile, qui ne comprend pas pourquoi la cible de toutes les condamnations n’est pas plutôt l’armée birmane.

ASSK s’exprime en birman, quelques semaines plus tard, à l’attention donc de la population birmane et demande l’aide et les bonnes volontés de tous, pour la reconstruction et le développement de l’Arakan. Elle établit pour cela en octobre un organisme chargé de mettre en œuvre les programmes d’assistance humanitaire, de réinstallation et de développement nommé Union Entreprise for Humanitarian Assistance, Resettlement and Development in Rakhine. Elle sollicite aussi les puissants hommes d’affaires (ou cronies) à y investir. Il s’agit, en somme, de mettre la population birmane face à ses responsabilités, autrement dit, qu’elle mette en acte son soutien dans sa politique.

Enfin, tardivement, début novembre, elle se rend dans la région touchée par les attaques et exhorte les populations locales à ne pas se quereller ni se battre. Quant à celles-ci, elles aspirent à davantage de pouvoir de décision et d’autonomie dans la gestion de leurs affaires, alors qu’elles se sentent peu entendues, tout en réclamant davantage de protection de l’État.

La communauté internationale et les médias internationaux ont finalement réajusté, mais sur le tard, leurs critiques et leurs actions en direction de l’armée birmane, et en particulier de son chef Min Aung Hlaing, en suspendant les collaborations et formations militaires, ou en condamnant explicitement l’usage excessif de la tatmadaw et ses généraux, par exemple lors de la déclaration début novembre du Conseil de Sécurité de l’ONU.

Au bout du compte, les recommandations de la Commission Annan constituent une bonne feuille de route pour le gouvernement d’ASSK qui a, par ailleurs annoncé la mise en place du processus de rapatriement volontaire des réfugiés au Bangladesh sous conditions. L’application des recommandations et le retour des musulmans d’Arakan dans la région prendront du temps. Dans les deux cas, ils sont semés d’obstacles car ils rencontrent une hostilité particulièrement vive d’une partie des populations locales : les bouddhistes en Arakan affichent tantôt la carte de la religion – rassemblant alors derrière eux ceux qui dans le pays reprochent à ASSK d’être « à la botte » des musulmans –, tantôt celle de l’ethnicité – recevant alors l’adhésion et le soutien d’autres groupes ethniques du pays qui militent et agissent au nom de la mise en place d’un réel fédéralisme, et qui réclament davantage de  justice sociale et de répartition du pouvoir et des richesses.

 

 

[1] Amselle Jean-Loup et M’Bokolo Elikia (éds.), Au cœur de l’ethnie : ethnies, tribalisme et État en Afrique, La Découverte, 1985, Paris.

[2] Voir à ce sujet le billet de B. Brac de la Perrière sur le blog Carnets de Terrain : http://blogterrain.hypotheses.org/9816

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